martes, 3 de marzo de 2009

Artículo "Título: Treinta años de políticas públicas para la atención al envejecimiento en México."

Título: Treinta años de políticas públicas para la atención al envejecimiento en México.

Autores: Marissa Vivaldo Martínez*, Sergio López Moreno* Doctoranda en Ciencias en Salud Colectiva, Universidad Autónoma Metropolitana Xochimilco.** Universidad Autónoma Metropolitana Xochimilco**.


Eje de la mesa: Políticas sobre envejecimiento, vejez y adultos mayores.

RESUMEN
La presente investigación hace un análisis crítico sobre la evolución de las políticas públicas para el envejecimiento en México, desde su surgimiento hasta los principales momentos de inflexión que ha sufrido los últimos años. Se contemplan tres niveles de análisis: macro, a partir del estudio de los lineamientos generales de la política de Estado y avance a nivel legislativo; mezzo, mediante el análisis de la evolución institucional de atención al envejecimiento y micro, en cuanto al desarrollo a nivel de Programas de gobierno. Los principales hallazgos muestran que a nivel de política de Estado, a finales de la década de los setenta y principios de los ochenta, existió interés por parte del gobierno federal de incluir al las personas mayores de sesenta años dentro de los grupos prioritarios de atención. Sin embargo, a partir de la segunda mitad de la década de los ochenta, los esfuerzos se vieron limitados por la modificación en las prioridades de la política de Estado. En la actualidad, encontramos que la política pública para el envejecimiento en México resulta en extremo limitada al carecer de una Institución rectora en materia de normatividad y planeación, de una legislación armonizada en los niveles federal y local y por último, al hecho de no contar con una estrategia o Plan Nacional Gerontológico capaz de coordinar las acciones de las diferentes instituciones encargadas de la atención al envejecimiento en México.
ABSTRACT
This study is base on a critical analysis of the evolution of ageing public policies in Mexico from their early onset up to the present. Three levels of analysis are undertaken: macro, focused on the study of guidelines and regulations endorsed by current State policies as well as on advancements made in related legislation; mezzo, centered on the analysis of the evolution of institutions developed in order to care for the elderly; and micro, which relates to the analysis of specific government programs. At the level of State politics, results indicate that, between the late 1970’s and early 1980’s, the federal government was interested in integrating the 6o-year-old and above population as a priority group for care and attention. Nevertheless, during the second half of the 80´s such initiative was limited due to changes in priorities of the State. Nowadays, public policies for the elderly are typified by an absence of a ruling institution in the areas of norm development and planning, by a lack of an articulated regulation of legal initiatives at federal and local levels, and lastly, by a lack of a National Gerontological Plan, capable of coordinating actions of the various institutions in charge of the elderly in our country.

INTRODUCCIÓN
Los principales antecedentes de la política pública para la atención al envejecimiento en México, se encuentran a mediados del Siglo XIX, cuando se llevaron a cabo los primeros esfuerzos a nivel institucional para atender a este sector de la población, mediante la creación de la Dirección General de Fondo de Beneficencia y más tarde, la Dirección General de Beneficencia Pública, instituciones que tenían como finalidad, resolver el tema de la pobreza y el desamparo en diversos sectores entre los que se encontraban los viejos.
Más tarde la promulgación de la Ley General de Pensiones Civiles y de Retiro de 1925, supuso un nuevo avance en la materia, garantizando en la legislación el acceso a condiciones mínimas de vida a los trabajadores durante la jubilación. Adicionalmente, encontramos grandes avances durante el Siglo XX, pues la creación de la Secretaría de Salubridad y Asistencia en 1931, del Instituto Mexicano del Seguro Social en 1943 y, del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado en 1963, garantizaron nuevas posibilidades de acceso a servicio de salud y otros beneficios a las personas envejecidas.
Sin embargo, el inicio de la política pública para la atención al envejecimiento en México, resulta del interés, a finales de la década de los setenta, por afrontar con anticipación los retos que traería consigo la inminente transición demográfica y el cambio epidemiológico. A partir de este momento se comenzaron a desarrollar esfuerzos por construir los cimientos a nivel institucional para en el futuro consolidar una política integral de atención a este sector de la población.
Desafortunadamente, las prioridades a nivel de Estado y las coyunturas políticas y económicas del país, produjeron que este tipo de política pública se desarrollara de manera desordenada y limitada, avanzando en el ámbito de algunos sectores de gobierno, pero abandonando la integralidad propuesta en sus orígenes.


MARCO TEÓRICO
Se ha definido a las políticas públicas como el conjunto de disposiciones, medidas y procedimientos que reflejan la orientación política del Estado y regulan las actividades gubernamentales relacionadas con las tareas de interés público, actuando e influyendo sobre la realidad económica, social y ambiental (Lucchesi, 2002).
Una política pública debería corresponder a aquellos cursos de acción y flujos de información relacionados con un objetivo político definido en forma democrática y que es reflejo de la clara búsqueda del interés nacional. Debe contemplar orientaciones, instrumentos, definiciones institucionales y la previsión de sus resultados. Incluye el aspecto político como su origen, objetivo, justificación o explicación pública.
Si las políticas públicas no son enmarcadas en un amplio proceso de participación, ello puede sesgar a los actores públicos. En algún momento de la dinámica de los temas públicos es posible la aceptación de una política, su rediseño o su extinción. Este momento requiere que coincidan la preocupación social, la existencia de una solución técnica y el apoyo político.
Las políticas de la vejez son aquellas acciones organizadas por parte del Estado frente a las consecuencias sociales, económicas y culturales del envejecimiento poblacional e individual y, que dentro de sus atributos generales se encuentra que cuentan con una normatividad, institucionalidad, medidas programáticas y normatividad (Huenchuan, 1999).
Tradicionalmente, las políticas públicas sobre la vejez se han considerado como un asunto de pobreza basado en los modelos asistencialistas, asumiendo que la edad de la vejez está relacionada con determinadas fases particulares de vulnerabilidad durante el ciclo de vida (Wolf, 1989). En un segundo momento, se habló de las políticas de la vejez como un asunto de derecho, que traspasa la esfera individual e incluye los derechos sociales. Otro enfoque es que es que refiere a la vejez como asunto de requerimientos para la vida, y propone que es necesario garantizar requerimientos mínimos para una vida digna en las áreas biológicas, psicológicas, de seguridad y culturales (González, 2007).

OBJETIVO
Realizar un análisis crítico sobre la evolución de las políticas públicas para el envejecimiento en México, desde su surgimiento hasta los principales momentos de inflexión que ha sufrido los últimos 30 años y, que se derivan por un lado, de los cambios de administración y por el otro, de las modificaciones en las prioridades a nivel de política de Estado.
MÉTODO.
A partir de un análisis cualitativo, se contemplan tres niveles de análisis: macro, a partir del estudio de los lineamientos generales de la política de Estado (Planes Nacionales de Desarrollo) y avance a nivel legislativo; mezzo, mediante el análisis de la evolución institucional de atención al envejecimiento y micro, en cuanto al desarrollo a nivel de Programas de gobierno.

RESULTADOS
Los presentes resultados de la investigación se dividen en tres grandes etapas de desarrollo de las políticas públicas para el envejecimiento en México, que coinciden con los grandes cambios en la política pública nacional, derivada de los principales procesos económicos, políticos y sociales de los últimos treinta años. Específicamente, nos referimos al fin de Estado de Bienestar, a los inicios y a la consolidación de Estado neoliberal.
Primera etapa (1976-1982)
Los principales hallazgos muestran que a nivel de política de Estado, a finales de la década de los setenta y principios de los ochenta, durante la administración del presidente José López Portillo, existió un interés por parte del gobierno federal de incluir al las personas mayores de sesenta años dentro de los grupos prioritarios de atención, debido a los siguientes factores:
La transición demográfica y epidemiológica. Los países desarrollados se encontraban cursando por una franca transición demográfica y epidemiológica que los obligó a impulsar una serie de medidas nacionales para enfrentar los retos del envejecimiento. Esto fenómeno, llevó a especialistas nacionales a realizar estudios relativos a los posibles efectos de una transición similar en nuestro país, originada por los exitosos programas de control de la natalidad.
Creación de Dignificación de la Vejez, A.C en 1977. Fue la primera asociación civil cuyo objeto social se dirigía hacia la población envejecida y, de hecho se debe a su presidenta, el impulso de la creación del Instituto Nacional de la Senectud.
El Acuerdo de Alma Ata de 1978. La firma de este importante acuerdo sobre Atención Primaria a la Salud, fue una de las bases para la conceptualización de las primeras políticas públicas de atención al envejecimiento en materia de salud.
Primera Asamblea Mundial sobre el Envejecimiento de 1982. A pesar de que este evento internacional estaba dirigido a países desarrollados, el Plan de Acción de Viena sobre el Envejecimiento fue considerado para la elaboración de las acciones institucionales que se propusieron durante la primera etapa de actividades de las instituciones nacionales en esa materia.

A nivel mezzo, encontramos que las acciones se enfocaron a la creación de dos instituciones que como objeto tenían la atención al envejecimiento.

El Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia creado por decreto en 1977, y que como una de sus funciones principales tenía la atención a las personas mayores de 60 años.
Instituto Nacional de la Senectud, creado por decreto el 22 de agosto de 1979, como organismo público descentralizado, con personalidad jurídica y con el objeto de proteger, ayudar, atender y orientar a la vejez mexicana y estudiar sus problemas para lograr soluciones. En octubre de 1980 se le asignó presupuesto por primera vez.

A nivel micro, en este periodo las acciones más relevantes a nivel programático, comenzaron a desarrollarse sectorialmente en diferentes instituciones nacionales como INSEN, DIF, IMSS e ISSSTE. Cabe señalar, que se dio un gran avance a nivel de programas pues la política consideraba al envejecimiento como un asunto que ameritaba esfuerzos interinstitucionales e interdisciplinarios (DIF, 1980).

Segunda etapa (1983-200)
A pesar del interés y de los esfuerzos desarrollados durante la primera etapa de políticas públicas, a partir de 1983 encontramos una desaceleración paulatina de las acciones en la materia. Esto se debió fundamentalmente a los siguientes problemas:
Presiones de organismos internacionales (Banco Mundial, Fondo Monetario Internacional)
La crisis económica nacional
El inicio del proceso de individualización de la pobreza
La focalización de las políticas sociales

Sin embargo, es en esta etapa en la que por primera vez identificamos menciones al tema de la vejez, los viejos y el envejecimiento en los Planes Nacionales de Desarrollo, lo que nos haría pensar en un avance a nivel macro de organización de la política pública.

En el PND 1983-1988, propuesto por Miguel de la Madrid se menciona que:

Es necesario dar atención prioritaria a las necesidades básicas de los grupos más desprotegidos.
Las acciones de salud estarán particularmente encaminadas a impulsar la protección de los ancianos en estado de abandono total o parcial.

A nivel micro la propuesta de trabajo de INSEN, consistió en la organización y ejecución de programas asistenciales basados en el conocimiento, causas y consecuencias del proceso de envejecer.

Económicos
Sociales
Educativos
Psicológicos
Investigación

Durante este periodo y derivado de la crisis económica, a pesar de que se desarrollaron esfuerzos por proponer programas específicos y sectoriales importantes, los problemas presupuestales generaron que el INSEN creciera sin la capacidad presupuestal para dar abasto a sus necesidades.

Por otro lado, encontramos que durante el periodo 1989-1994, administrado por Carlos Salinas de Gortari, se caracterizó por un giro que se desprende de un concepto de política social que en sus supuestos tuvo como finalidad la equidad, el desarrollo, el bienestar colectivo y la justicia social. En este sentido, una de las prioridades para la existencia de una política de esta naturaleza fue, por una parte, la incorporación del desarrollo sostenible, y por otra, el ataque frontal a la pobreza extrema. El eje central de la política pública durante este sexenio fue el Programa Nacional de Solidaridad, que en lo que respecta al tema de envejecimiento tuvo como resultado la creación de un solo programa:

Programa: Maestros Jubilados. Se inició en abril de 1992 en Guanajuato y su objetivo fundamental era el de reincorporar a la actividad educativa a los maestros jubilados
Durante la administración de Ernesto Zedillo, el Plan Nacional de Desarrollo menciona que:

De manera particular, se atenderá a las personas de la tercera edad que, al dejar de participar en actividades económicas formales constituyen uno de los sectores más desfavorecidos.
Las acciones en materia de desarrollo social deben considerar, necesariamente, como uno de sus objetivos, que esta población tenga una vida digna y tranquila, con los servicios de sustento, salud, vivienda y recreación que demanda.
La atención a este grupo, habrá de traducirse en acciones concretas orientadas al funcionamiento de una seguridad social justa, que les permita retirarse de la vida laboral sin detrimento de su bienestar; a la ampliación de los servicios educativos, culturales, de reposo y recreación y al aprovechamiento de sus conocimientos y experiencias.

Sustentadas en los principios fundamentales de la asistencia social y en las metas del Plan Nacional de Desarrollo, las líneas de atención que el INSEN propuso se dirigieron al nivel preventivo y al desarrollo e implementación de servicios sociales.

Económicos
Sociales
Educativos
Psicológicos
Geriátricos
Investigación
Jurídicos

Tercera etapa (2000-2006)

Este periodo esta caracterizado por una reestructuración de la política pública general, al recrudecerse la focalización de los apoyos, lo que se reflejó claramente en el nuevo modelo de atención al envejecimiento.

Por un lado a nivel macro, se avanza sustancialmente debido a la promulgación de la Ley de las Personas Adultas Mayores y al resurgimiento de INSEN, actualmente INAPAM, como organismo rector de la política pública en esta materia.

Estas acciones son reforzadas gracias a factores internacionales relevantes como el inicio de la construcción del régimen internacional para la atención a las personas de edad, derivado de la Segunda Asamblea Mundial sobre el Envejecimiento.

El Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006, señalaba que:
Con el fin de reducir las desigualdades que más afectan a la población, los criterios que se seguirán para la asignación de los recursos públicos estarán orientados a estimular e impulsar la superación del nivel de vida de los grupos y personas más vulnerables -los indígenas, los niños y ancianos, los discapacitados- y tomarán en cuenta las necesidades de otros sectores amplios -como las mujeres y los jóvenes-, sin perder de vista los programas de cobertura general que deberán ser atendidos.

Los avances a nivel mezzo durante esa administración se pueden sintetizar en:
Creación del Instituto Nacional de los Adultos en Plenitud (tuvo una duración de seis meses)
Creación del Instituto Nacional de las Personas Adultas Mayores como órgano descentralizado

A nivel micro, es decir, en lo que se refiere a acciones programáticas, es destacable que se realizó un esfuerzo por elaborar un Plan de Acción denominado “Atención al Envejecimiento”, que desafortunadamente fue una medida impulsada sectorialmente (Secretaría de Salud) y que no daba respuesta a las necesidades generales de la población envejecida. Derivado de la promulgación de la Ley de las Personas Adultas Mayores y de las facultades del INAPAM que de ahí se desprenden, se esperaba la elaboración de un Plan Nacional Gerontológico, que no se realizó.

Conclusiones
En la actualidad, encontramos que a pesar de los avances a nivel legislativo y de la aparente acción gubernamental en el área, la política pública para el envejecimiento en México resulta en extremo limitada al no cubrir con los requisitos básicos de contar con una Institución rectora en materia de normatividad y planeación, con una legislación armonizada en los niveles federal y local y por último, al hecho de no contar con una estrategia o Plan Nacional Gerontológico capaz de coordinar las acciones de las diferentes instituciones encargadas de la atención al envejecimiento en México.
Desde sus inicios y hasta el año 2002, la política para el envejecimiento se manejó como un asunto de pobreza. Cuando se promulga la Ley de las Personas Adultas Mayores y en los estados de la República comienzan también los esfuerzos por legislar en el tema, parecía que esta visión se modificaría hacia un asunto de derechos. Sin embargo, las acciones a nivel micro, parecen indicar que actualmente hablamos de requerimientos básicos.
Es necesaria una nueva política pública que de manera organizada permita facultar en los hechos a una sola institución, para que se encargue de dictar los lineamientos generales de la política pública para el envejecimiento en México. Por otro lado, es fundamental buscar la armonización a nivel legislativo para garantizar el acceso a derechos en toda la República, ya que en la actualidad tan solo 23 entidades federativas cuentan con una legislación al respecto. A nivel de programas, es necesario que México cuente con un Plan Nacional Gerontológico que responda a las necesidades bio-psico-socio-culturales del viejo, la vejez y el envejecimiento en México.

Referencias
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